§ 3. Цели и функции юридической ответственности Для более глубокого проникновения в сущность юридической ответственности необходимо выяснить ее цели и назначение в обществе. На необходимость подобного выяснения указывал еще Н. Винер: «До тех пор, пока общество не

Понятие, признаки, цели, функции и виды юридической ответственности Ответственность в широком (философском) смысле означает свойство человека, заключающееся в осознании и правильном понимании им своих обязанностей (долга) по отношению к другим людям, государству,

3.3. Система функций государственного управления

Цели и функции государственного управления взаимообусловлены. Если первые отвечают на вопрос «что делать?», то вторые - «как делать?». А известно, что мало смысла сказать «что», когда не знаешь «как» и, наоборот, немного проку в знании «как» при неведении относительно «что».

Целесообразно специальное пониманиефункций государственного управления. К таковым относятсяконкретные виды управляющих воздействий государства, отличающиеся друг от друга по предмету, содержанию и способу сохранения либо преобразования управляемых объектов или его собственных управляющих компонентов.

Функция управления - это реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие на управляемое явление, отношение, состояние, на которое последние реагируют и которое воспринимают.

Функция государственного управления - это роль, которую выполняет государственный аппарат для того, чтобы направить и организовать общественную жизнедеятельность, оказать на нее влияние для достижения поставленных целей.

Предмет функции управления указывает на стороны, аспекты, проявления общественной системы, подлежащие управляющему воздействию государства (его органов). Для функции регулирования, к примеру, это конкретные отношения между людьми, ставшие актуальными для общества. Содержание функций управления выражает смысл и характер управляющего воздействия; у названной выше функции - это создание или применение необходимых социальных норм (труда, поведения и т.д.).

Способ реализации раскрывает средства (возможности) сохранения или преобразования управленческих взаимосвязей, заложенные в данной функции: в функции регулирования это способность к упорядочению искомых отношений между людьми посредством влияния на их сознание, поведение и деятельность.

Функции государственного управления тесно связаны с общественными функциями государства и отражают способы осуществления последних. Если общественные функции государства раскрывают,в чем его общественная природа и роль, то функции государственного управления показывают,как, какими способами, в процессе каких взаимосвязей с обществом оно их осуществляет. Функции государственного управления раскрывают и характеризуют взаимосвязи государства какцелостного субъекта управления.

Каждая из таких функций представляет собой определенный вид управляющего воздействия, который как бы пронизывает иерархию государственных органов и является общим, типовым для них. Поэтому в структуре государства функция государственного управления получает известную дифференциацию, распределение и рассредоточение в управленческих функциях различных государственных органов, их звеньев и подсистем. Выделение специфики«функций государственного управления» и «управленческих функций государственных органов» имеет важное значение и создает методологические посылки для рассмотрения многих управленческих проблем. Это необходимо запомнить.

Общее в функциях государственного управления и управленческих функциях государственных органов состоит в том, что, во-первых, и те и другие являются управляющими воздействиями государства и, во-вторых, и те и другие имеют одно и то же назначение - оказывать влияние на сохранение и развитие общественной системы, обеспечивать выполнение актуальных государственных предначертаний.

Различие между ними проходит: а) по субъекту воздействия - функции государственного управления осуществляются всей организационной структурой государственного управления, управленческие функции государственного органа - непосредственно данным, конкретным органом; б) по объему (пределам) влияния - функции государственного управления оказывают воздействие на большие сферы, области, крупные подсистемы, а часто и на всю общественную систему; управленческие функции государственных органов направлены лишь на отдельные компоненты, звенья, проявления общественной системы; в) по средствам реализации - функции государственного управления обеспечиваются всей силой государства, управленческие функции государственных органов - теми полномочиями и организационными возможностями, которые предоставлены данному органу; г) по характеру - функции государственного управления отражают объективные взаимосвязи государства и управляемой общественной системы, управленческие функции для каждого государственного органа установлены в его правовом статусе и являются в этом смысле юридической констатацией управляющих воздействий данного государственного органа.

Управленческие функции государственных органов - это юридически выраженные управляющие воздействия отдельных государственных органов, которые они вправе и обязаны осуществлять в отношении определенных управляемых объектов или управляющих компонентов каких-либо иных структур.

Такие функции воспринимают, естественно, те параметры, которые присущи функциям государственного управления, т.е. они также различаются по предмету (направленности воздействия), содержанию (организационно-регулирующим способностям), способу реализации (совокупности средств воздействия). Но к этим параметрам добавляется еще один - объем управленческой функции государственного органа, определяющий меру ее участия в осуществлении целостной функции государственного управления. Объем управленческой функции обусловлен местом государственного органа в структуре управляющей системы и очерчивает пределы и роль этого органа в управлении общественными процессами.

Функции государственного управления и управленческие функции государственных органов (далее, в целях экономии слов - простофункции управления) в силу специфики их параметров подразделяются на виды .

Как известно, государство имеет сложную иерархию органов, вследствие чего необходимо управление самой этой управляющей системой. Причем порой не менее трудное, чем управление со стороны государственных органов управляемыми объектами. Таким образом, в зависимости от направленности и места воздействия можно выделить внутренние и внешние функции управления.

Внутренние функции управления олицетворяют управление внутри государственной управляющей системы. Их существование обусловлено многоуровневым и разнокомпонентным построением государства как субъекта управления, актуальностью упорядочения и активизации действий его подсистем и звеньев. Целевая ориентация таких функций управления состоит в том, чтобы придавать динамичность и законность управления каждому государственному органу совершенствовать и развивать его, переводить в состояние, соответствующее общественным потребностям в государственном управлении.

Внешние функции управления характеризуют непосредственно процесс воздействия государственных органов на общественные процессы (управляемые объекты). В них - основной смысл и содержание государственного управления, его общественное предназначение. Система внешних функций управления государственных органов определяется, с одной стороны, вертикальным и горизонтальным построением организационной структуры государства, а с другой - особенностями целей и содержания деятельности разных управляемых объектов.

По критериюсодержания, характера и объема воздействия функции управления делятся на общие и специфические.

Общими являются такие функции управления (внутренние и внешние), которые отражают сущностные моменты государственного управления, его основные объективно необходимые взаимосвязи. Эти функции управления имеют место практически в любом управленческом взаимодействии государственных органов между собой и с управляемыми объектами, характерны для функционирования всех компонентов субъекта государственного управления.

Среди общих в научной литературе называют разные функции: Роберт М.Фалмер пишет о планировании, организации, выполнении, контроле; К.Киллен выделяет планирование, организацию, руководство, мотивацию, контроль; Г.Кунц, С.О"Доннел - планирование, организацию, комплектование штатов, руководство и лидерство. Характерно, что почти в любой научной работе по управлению рассмотрение функций управления начинается с функции планирования, настолько она признается актуальной и необходимой.

Специфические функции управления отражают особенное содержание отдельных воздействий, обусловленное разнообразием многих взаимодействующих в управлении компонентов. Они реализуются, как правило, в отдельных сферах, отраслях или на участках государственного управления и определяются в основном запросами управляемых объектов. Можно выделить подгруппы специфических функций управления по видам управляемых объектов, ибо, к примеру, управление экономическими объектами требует совсем иных управляющих воздействий, чем управление духовными объектами и т.д. Даже такие специфические функции управления, как финансирование, налогообложение, лицензирование, регулирование труда и заработной платы, кредитование и другие, в каждом из видов управляемых объектов и в каждой соответствующей управляющей подсистеме получают свое конкретное преломление. Коммерческую и бюджетную структуры нельзя финансировать по одному шаблону. Особую подгруппу специфических функций управления составляют внутренние управленческие функции государственных органов: обеспечение законности, подготовка и повышение квалификации государственных служащих, компьютеризация, информационное обеспечение и т.д.

Специфические функции государства необходимо рассматривать в связи с реализацией государственной политики в различных сферах, в частности в сфере государственного регулирования экономики, управления отдельными народно-хозяйственными комплексами и отраслями, управления социальной сферой, обеспечения национальной безопасности, внешней политики и т.д.

Наиболее важные функции государственного управления в современной России

Исполнение решений, принятых политиками . Данная функция отражает главное предназначение бюрократии, призванной реализовывать, претворять в жизнь политику государства, формируемую лицами, замещающими высшие государственные должности. От качества выполнения данной функции зависит успех проводимой государством политики. Любая стратегия государственных и общественных реформ обречена на провал, если государственный аппарат в своей повседневной деятельности не будет выполнять необходимые обязанности по организации и проведению различных мероприятий и управляющих воздействий. При выполнении данной функции действуют вертикальные связи: нижестоящие подчиняются вышестоящим в иерархии должностей государственной службы.

Регулирование обеспечивает удовлетворение социальных потребностей в государственном управлении на основе обратных связей. Если исполнение решений в основном опирается на прямые и обратные связи внутри субъекта управления, то в процессе регулирования определяющее значение имеют прямые и обратные связи субъекта и объекта государственного управления. Функции исполнения решений и регулирования взаимосвязаны. Исполнение решений должно проводиться не формально и бездумно, а в соответствии с реальными условиями. А регулирование различных отношений и процессов в объекте управления, в свою очередь, должно осуществляться в соответствии со стратегией, определяемой государственной политикой.

Лицензирование производится органами государственной власти с целью обеспечить определенный уровень качества товаров и услуг, предоставляемых различными организациями и предприятиями населению, имеющих жизненно важное значение для людей. А также оно применяется в сферах деятельности, где затрагиваются интересы государства.

Сбор и анализ информации представляет собой важную функцию, благодаря которой государство в целом и отдельные государственные органы обеспечивают обратную связь. Именно обратная связь обеспечивает адекватность государственной политики реальным потребностям общества.

Оказание услуг населению все больше и больше занимает место среди функций государственного и особенно муниципального управления. В условиях демократии органы государственного и муниципального управления в значительной степени функционируют как организации, предоставляющие услуги населению. В процессе реализации данной функции необходимо решать вопросы о наборе и качестве услуг.

Задание 3.3.1.

Распределите предложенные функции государственного управления на общие и специфические:

Общие (внешние и внутренние) _____________________________________________________

Специфические (внешние)__________________________________________________________

Специфические (внутренние) _______________________________________________________

a) планирование;

b) регулирование курса валюты;

c) мотивация;

d) работа с кадровым резервом;

e) пенсионное обеспечение;

f) организация;

g) реформирование вооруженных сил;

h) стимулирование;

i) контроль;

j) формирование органов прокуратуры в федеральных округах;

k) регулирование банковской деятельности.

________________________________________________________________________________________________

Функции в механизме государственного управления выступают как некая внешняя определенность и статичная заданность, а они реализуются, приводятся в «динамику» посредством совокупности средств и через практические действия, поведение людей. Только це­лостность и взаимодействие статичных и динамичных ее составляю­щих поможет понимать и обеспечивать интегральный (синергетический) эффект механизма государственного управления.

У понятия «функция» есть антоним - дисфункция, т.е. те наблю­даемые последствия, которые уменьшают приспособление или адапта­цию системы к потребностям и интересам общества. В любой момент явление (действие, воздействие) может иметь как функциональные, так и дисфункциональные последствия. Исходя из этого оптимизация функционирования направлена на то, чтобы избежать или минимизи­ровать дисфункцию, интенсифицировать исполнение необходимых функций.

Функция, как уже сказано выше - производная, вторичная кате­гория по отношению к целям и задачам. Каждый госорган выполняет определенную часть задач государства. Производными от этих задач являются функции органов госуправления, т. е. конкретные виды дея­тельности для решения этих задач. Если цели и задачи ориентирова­ны на конечный результат деятельности субъекта управления, то функция - на процесс достижения цели и решения задач.

Функции всегда характеризуются глаголами: осуществляет, разра­батывает, организует, участвует, обеспечивает, подготавливает, уста­навливает, определяет, утверждает, проводит, представляет, обобщает, анализирует, выступает, координирует, рассматривает, содействует, вносит, оказывает, прогнозирует, совершенствует, финансирует, вво­дит, заключает, изучает, назначает, получает, принимает, принимает меры, решает, создает, формирует, вводит, взаимодействует, выполня­ет, дает разрешение, оформляет, развивает* распространяет, регулиру­ет, рекомендует, руководит и др.

Государственный аппарат, выполняющий управляющее воздейст­вие на общество, - это сложный человеко-комплекс (органы государ­ства и лица должностные), который осуществляет деятельность на Публику (внешнюю среду) - это суть публичные, внешние, инфра- Функции и внутриорганизационную деятельность - интрафункции.

Деятельность любой организации направлена как на внешние (интрафункции), так и на внутренние (интрафункции) задачи. Крайно­сти могут проявляться в том, что организаторы увлекаются внешни­ми, представительскими функциями и уходят от систематической ра­боты внутри самой организации, что грозит ей по меньшей мере нестабильностью. Замыкание же на внутренних функциях может при­вести к консервированию достигнутого, лишить организацию страте­гического обзора и перспективы. Нужно оптимальное соотношение интра- и инфрафункций. Пропорции эти относительные и устанавли­ваются чаще всего эмпирическим путем.

Каждый госорган реализует не одну, а «набор», систему функций, т. е. осуществляет несколько видов управляющего воздействия. Каж­дый из этих видов относительно самостоятельный, специфический, но все они взаимосвязаны и только в целостной совокупности обес­печивают выполнение задач. Анализ распределения каждой функции «по вертикали» и по «горизонтали», т. е. функциональная структура госадминистративного управления, дает представление о политиче­ском режиме, фррме госуправленческого устройства, уровне центра­лизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, ха­рактере и объеме самоуправляющихся систем. Объясняя функцио­нальную природу - управления, мы тем самым раскрываем его содержание. Анализ деятельности любой организации (госоргана) на­чинается с описания деятельности индивидов, групп, т. е. чем они за­нимаются, какие виды деятельности осуществляют - функциональный контекст. От этого исходного момента переходим к изучению органи­зационного обеспечения функций, т. е. выделения отдельных струк­турных подразделений, должностных лиц - структурный контекст. Итак, цели (задачи) организации обусловливают функции, а функции определяют структуру органа

Цели -» Функции -» Структура.

Обусловленность структуры функциями (а не наоборот, как это порой бывает: создаем структурную единицу - должность, а то и це­лое министерство, а потом «придумываем» виды занятий) определяет целесообразность названия изучаемой подсистемы госуправления именно как функционально-структурной. В данном случае перестанов­ка мест слагаемых влияет на результат. Функция вместе с тем как на­учная категория, элемент понятийного аппарата - это исследователь­ский инструмент, средство для оценки результата труда госаппарата, каждого госслужащего. Именно на это акцентировала внимание проф. В. А. Столярова в своем исследовании, и такой подход заслуживает поддержки.

Итак, функции государственного управления - это реальные, целенаправленные, регулирующие, контролирующие и т.п. воздействия, рдияния на управляемые явления; это и средство оценки результатов т руда государственных служащих, позволяющее определить, что, ка­кими способами, в процессе каких взаимодействий с обществом осу­ществляется управление социальными процессами, отношениями.

Функции государственного управления - это совокупная, общест­венно и объективно необходимая деятельность всей системы гос­управления по реализации функций государства, содержание которых имеет пространственно-временную форму выражения.

К ним относятся все функции по обеспечению и защите консти­туционного строя, каждой статьи Конституции РФ. Основы конститу­ционного строя являются институтом, который не может реализовы­ваться в порядке какого-либо усмотрения; создание сугубо юридиче­ского порядка обеспечения и защиты основ конституционного строя есть необходимое условие сохранения национального и государ­ственного суверенитета. Решение этой задачи и определяет "важней­шие функции госуправления и государственной службы (ст! 10, ч. 1 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»): обеспечить реализацию Конституции РФ и законов РФ как демокра­тического правового федеративного государства с республиканской формой правления.

Так, конституционные нормы ст. 2 определяют функцию - обес­печить признание, соблюдение и защиту прав и свобод граждан; ст. 4 - распространить суверенитет РФ на всю ее территорию, обес­печивать целостность и неприкосновенность территории России; ст. 3 - противодействовать присвоению и захвату власти (властных полномочий), обеспечивать законное преследование совершивших та­кие деяния и т.д.

Важной задачей государственного управления является регулиро­вание и удовлетворение потребностей общества, конкретного челове­ка, запросов и ожиданий. Качество жизни и отношений в обществе - главный показатель эффективности госуправления. И нужно, чтобы кто-то профессионально изучал, выявлял потребности, запросы и ожидания, оценивал и структурировал их, сообразно им выдвигал Цели, разрабатывал решения и программы, совершал действия по их практическому осуществлению.

К числу важнейших функций государственного управления отно­сится регулирование интересов, предупреждение и снятие конфликтов в обществе. Сюда входит выработка общей политики (внешней, внут­ренней, отраслевой и т. д.), ее реализация в нормативных актах, по­средством государственного финансирования и иными правовыми пу­тями. В основе - правовое регулирование, которое сообщает, форми­рует в стране твердый и единый правопорядок, устанавливает равные стартовые возможности для однозначных видов деятельности и их субъектов (в экономике, социальном обслуживании и т. д.), а зна­чит - ограничивает поле для произвола властных структур и лиц, за­крепляет наиболее высокие стандарты поведения. Особенно значима эта, функция государственного управления на современном этапе фор­мирования российской государственности. По всем вопросам бытия нужно компетентно определить, почему это - можно, а это - нельзя, почему что-то запрещено, а что-то нет, кто решал вопросы, и каковы реальные следствия таких решений. Устранить анахронизмы в право­вых нормах, полностью и внутренне согласовать их, своевременно из­дать актуальные по содержанию правовые регламенты, обеспечить правовой контроль (с помощью прокуратуры, суда, арбитража) - без этого наше общество не сможет достичь социального компромисса и приобрести новое качество - правового государства. В реализации этих функций участвуют все ветви государственной власти, выполняя конституционные нормы, установленные статьями гл. 4-8.

Функции правительственной администрации определены ст. 114:

Разрабатывает и представляет на утверждение законодательно­му органу бюджет и обеспечивает его исполнение;

Распоряжается и управляет имуществом, относящимся к собст­венности государства;

Разрабатывает и осуществляет программы в области управления экономикой, социальной, культурной сферой;

Осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбес преступностью; ;

Принимает в пределах своей компетенции правовые акты (по­становления, распоряжения);

Осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики;

Обеспечивает проведение в Российской Федерации единой фи­нансовой, кредитной и денежной политики;

Другие функции.

Названные функции в силу своего смысла не могут зависеть от политической конъюнктуры, а обязательны для реализации в админи­стративном, т. е. бесспорном, безусловном, порядке - в этом суть функций государственно-административных органов.

Функции исполнительной власти (государственно-административно­го управления) - это совокупность юридически обоснованных, закре­пленных в законодательных, указных, иных правовых актах публич­но-управляющих воздействий субъектов государственно-администра­тивного управления, осуществляемых в административном, т. е. безусловном, бесспорном порядке.

При этом состав функций государственно-административного управления может толковаться как расширительно, так и ограничи­тельно. Например, ст. 6 Конституции РФ требует обеспечения и за­щиты равноправия граждан на всей территории России. Расширитель­ное толкование диктует необходимость унифицирования паспортного режима, контроля за его соблюдением, защиты равноправия граждан всех субъектов РФ в вопросах получения гражданства и гражданских прав и т. д. Такой подход требует единой системы соответствующих административных служб в масштабах страны, начиная от паспортной службы и вплоть до уровня верхнего звена (уровня главы государства) в решении вопросов натурализации (вступления, приема в гражданст­во РФ)- Ограничительное толкование ст. 6 допускает необходимость лишь унифицирования повсеместно одной паспортной службы.

На институциональном уровне реализуются функции конкретного государственного органа - это установленные статутным актом (пЪ-ложением, регламентом, уставом) система, набор видов деятельности, воздействий, которые он вправе и обязан осуществлять в отношении конкретных управляемых объектов. Объем управленческих функций обусловлен местом госоргана в" структуре управляющей системы и очерчивает роль (задачи) и пределы данного органа в управлении общественными процессами, отношениями, институтами.

Если взять именно функциональный, деятельностный критерий для характеристики и классификации институтов власти (субъектов госуправления), то можно выделить: общефункциональные субъекты, использующие целую гамму функций как видов деятельности в целях общеполитического, социального интеграционного воздействия. К та­ким субъектам относятся федеральные, региональные и местные тер­риториальные органы власти. От них отличаются отраслевые субъекты у управления, использующие более узкий набор специфических функ­ций; потому-то отраслевое управление иногда именуют функциональ­ным управлением. Такое функциональное управление могут осуществ­лять федеральные структуры (министерства, федеральные службы, агентства), а также однотипные службы различных госорганов. На­пример, юридические (правовые) отделы функционируют в аппаратах всех органов: парламента, правительства, министерств, территориаль­ных администраций.

Функции основные, публично-управляющие воздействия по ха­рактеру различаются на политические и административные. Очень важно, чтобы и те, и другие выделялись в Положении конкретного министерства, уставе административной службы.

Политические функции характеризуют ведомство как институт, осуществляющий государственную юрисдикцию и управление с пра­вом издания нормативно-правовых актов в узаконенной сфере.

Указом №314 федеральному министерству определены функции:

По выработке государственной политики и нормативно-право­вому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельно­сти. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Пра­вительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр);

На основании и во исполнение Конституции Российской Феде­рации, федеральных конституционных законов, федеральных зако­нов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Рос­сийской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулиро­вание в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Консти­туцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской
Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, феде­ральными законами, актами Президента Российской Федерации
и Правительства Российской Федерации;

В установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю, надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кро­ме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Феде­рации;

Осуществляет координацию и контроль деятельности находя­щихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Политические функции не требуют непрерывного, постоянного процесса государственной деятельности. Политика - мир поиска вне законоурегулированных границ, определение общего руководства, курса, программ, отдельных мер и действий. Политический интерес или возможность (невозможность) могут стать причиной воздержания от каких-то мер действий, разработки программы и т, д. Политика - всегда выбор и альтернативность в функциональной деятельности субъектов административно-политического управления.

Административные функции характеризуют ведомство как инсти­тут, осуществляющий: а) функции по контролю и надзору за исполне­нием общеобязательных правил поведения и б) предоставляющий го­сударственные услуги физическим и юридическим лицам. Субъекты, вступающие в отношения получения услуг от данной госадминистра-тивной службы, подпадают под определенную административную юрисдикцию данной службы и несут ответственность за нарушение законодательства, действующего в отношении данной службы и ее клиентов.

В Указе № 314 функции по контролю и надзору определяются как: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами уста­новленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими норма­тивными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

Выдача органами государственной власти, органами местного са­моуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

Регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Эта функция в качестве основной установлена для всех 34 феде­ральных служб.

Функции по оказанию государственных услуг понимаются как осу­ществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопре­деленному кругу лиц. Эти функции в качестве основных установлены для 28 федеральных агентств.

Для федеральных агентств установлена также функция по управле­нию государственным имуществом, что означает осуществление полно­мочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным пред­приятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями от­крытых акционерных обществ.

Административное управление связано с осуществлением право­применительной функции, т. е. изданием индивидуальных правовых ак­тов, а также ведение реестров, регистров и кадастров.

Функции административные - в этом еще одна их специфика и отличие от политических - непрерывны в исполнении. Обеспечение законов, норм, правил, порядка всецело принадлежит к безусловной необходимости, непрерывному исполнению законоустановленных Функций государства. Идеалом здесь служит автоматизм принятия административных мер (скажем, пресечения правонарушения) или Реализации законоустановленного правила.

Именно этим и достигается правовой характер государства, пуб­лично-правовой режим функционирования демократии (демократия и порядок - каждый день, а не по праздникам или в дни чрезвычай­ных операций ГИБДД, МВД (как, например, «Вихрь» в Москве), ко­торые производятся в случаях непосредственных служебных указаний от вышестоящих начальников в ситуации «ЧП», либо как шумно-эффектные предвыборные кампании.

Наряду с базовыми функциями государственное управление охва­тывает и те, что реализуются в отдельных сферах, отраслях или участ­ках управления. В научной литературе эти функции именуются по-разному: специфические, специальные, специализированные, осо­бенные.

По соотношению с главными целями (задачами) госоргана функ­ции различаются как главные, общественно значимые и вспомога­тельные, обеспечивающие. Иногда, впрочем, функции одного наиме­нования являются главными для одних госорганов и обеспечивающи­ми (вспомогательными) для других. Так, контроль - главная функция правоохранительных органов и обеспечивающая - в других, скажем, в министерстве.

Функции управляющего воздействия на внешнюю (общественную) среду включают в себя процесс познания действительности и процесс преобразования. Преобладание первого либо второго в функциях управления является основанием для классификации и выделений двух основных групп функций государственно-административного управления: познавательно-программирующих и организующе-регули-рующих.

На уровне государственного органа административного воздейст­вия есть такие подходы к классификации функций. По отношению к целям (задачам) внутриорганизационного характера известный административист Д. Н. Бахрах выделяет такие три группы функций:

- ориентирование (управляемой) системы - прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, "методическое руководство и др.;

- обеспечение системы - кадровое, материально-техническое, финансовое, организационное, информационное и др.;

- оперативное управление системой - непосредственное регули­рование деятельности, учет, контроль, оценка и др.

Эту весьма продуманную классификацию можно все же несколько дополнить, в частности в первую группу включить программирование, информирование, анализирование, консультирование, в третью - ко­ординацию, коррекцию.

Такой подход может быть использован для систематизации функ­ций не только внутриорганизационного управления, но и публичного воздействия.

О. А. Тихомиров предлагает свою классификацию функций пуб­личного управления, раскладывая их на общие и специальные полно­мочия, служащие мерой должного поведения (органа, подразделения, должностного лица), самостоятельности в выполнении задач и функ­ций. Эти суждения представлены следующим образом:

- руководящие функции, при этом полномочия выражаются слова­ми: руководить, решать, направлять, определять, утверждать;

- регулирующие функции - полномочия: регулировать, устанавли­вать, обеспечивать;

- расчетно-информационно-аналитические функции - полномо­чия: изучать, разрабатывать, подготавливать, рассматривать, оцени­вать, информировать;

- организационные функции - полномочия: организовывать, ко­ординировать, согласовывать, инструктировать, содействовать;

- контрольные функции - полномочия: проверять, заслушивать, контролировать, корректировать.

На первичном уровне управления реализуются функции индивиду­альные как воздействие должностного лица - это виды конкретной управленческой деятельности, которые регламентируются, устанавли­ваются в должностной инструкции, соответствуют компетенции (юри­дической соразмерности правомочиям) и требуют определенной ква­лификации (профессионального опыта, образования).

Любой вид управленческой деятельности предполагает осуществ­ление универсальных управленческих функций, которые: а) реализу­ются на всех этапах управленческого процесса - целеполагания, при­нятия решений, организации их исполнения; б) требуют профессио­нальной управленческой квалификации (знания и опыта). Назовем их квалификационо-управленческие. К таковым относятся: планирование, организация, регулирование, координация, контроль и анализ. Любой из этих видов есть обособившаяся, относительно самостоятельная часть управленческой деятельности, продукт процесса разделения тру­да и специализации управления.

Определение общих функций включает следующее основное со­держание.

Планирование рассматривается как постановка целей, определяю­щих перспективы развития и будущее состояние управляемых объек­тов и процессов, а также способы достижения намеченных целей.

Планирование является первейшей задачей управления. Оно Должно появляться во всех управленческих функциях, поскольку оно определяет природу этих функций. Планирование включает выбор Цели, прокладку курса и продвижение этим курсом в направлении це­ли.

Организация направлена на установление конкретных параметров оргструктуры объекта и субъекта управления и взаимосвязей между ними, в том числе: степени централизации и децентрализации управ­ления; разделения и кооперации труда в объекте и аппарате управле­ния; уровней организации рабочих мест и условий труда; квалифика­ции работающих; регламентации и стимулирования работы подразде­лений и каждого работающего.

Координация обеспечивает согласованность работ всех звеньев сис­темы управления; благодаря координации устанавливается единство отношений управляемой и управляющей систем, структур объекта и субъекта управления, связывающая и объединяющая все усилия персонала.

Регулирование создает отношения упорядоченности и устойчивости социально-экономической системы и в случае ее отклонения от за­данных параметров приводит в эффективное действие ее персонал.

Контроль призван выполнять обратную связь объектов управления с аппаратом управления; эта функция выполняется, чтобы постоянно наблюдать, оценивать и давать информацию о реализации объектом управления решений, относящихся к его компетенции.

Анализ - разложение управляемых процессов и процессов управ­ления на составляющие их элементы таким образом, чтобы получить возможность исключить негативные проявления в объекте и субъекте управления, выявить условия и тенденции их возникновения, закре­пить, Синтезировать все прогрессивные, дающие социально-экономи­ческий эффект.

Квалификационно-управленческие функции по отношению к ос­новным (критически-важным, общественно-предназначенным функ­циям публичного воздействия) являются вторичными, обеспечиваю­щими. «Вторичность», однако, вовсе не означает «несуществен­ность» - они упорядочивают, профессионализируют саму деятельность управленцев.

Функции как виды управляющего воздействия взаимоувязаны с компетенцией госоргана.

Компетенция (от лат. сотре1епиа - принадлежность по праву) - круг полномочий какого-либо органа, лица; круг вопросов, в котором данный орган, лицо обладает познаниями, опытом, имеет право и способность решать,

Компетенция госоргана - установленный на основе Конституции и законов государства состав предметов ведения, по которым он име­ет полномочные обязанности принимать и издавать правовые акты либо совершать юридически значимые действия в совместном произ­водстве с другими госорганами.

Есть два подхода к решению актуального вопроса о компетенции исполнительных органов.

Один подход основан на понимании компетенции как полити­ко-правовой категории, трактует компетенцию как властное полномо­чие, право решать, издавать обязательные для исполнения правовые акты по вопросам своего ведения.

Для другого подхода характерно признание полномочий в качестве составного элемента управленческих функций, как право и обязанность осуществлять конкретные виды управляющего воздействия, использо­вать определенные методы и способы воздействия в рамках установленных задач. Компетенция как управленческая категория определяет­ся как совокупность установленного круга предметов ведения, задач в определенной сфере деятельности, а также обязательных для их ре-рения функций (видов деятельности) и полномочий (прав и ответст­венности).

Итак, в целом проблема компетенции исполнительного органа включает такие вопросы:

Определение предметов ведения, тех общественно значимых за­дач, решение которых возложено на орган, должностное лицо. Право их решать - это обязанность, ответственность органа (лица) перед государством;

Определение правообязанности органа не только перед государ­ством, но обществом и гражданином, с тем.чтобы его деятельность не нарушала права и свободы человека, а обеспечивала их. Полномочия - совокупность прав и ответственности за действия (и бездействие) ис­полнительных органов, должностных лиц;

Определение «меры должного поведения», т. е. «радиуса» юри­дически необходимого и возможного действия госслужащих. Компе­тенция неизбежно предусматривает право деятельности по усмотре­нию - решать самостоятельно, когда и как использовать то или иное право. Деятельность по усмотрению - перманентная составляющая
госадминистративного управления, ибо жизненные ситуации настоль­ко многообразны, что трудно все урегулировать, предусмотреть зако­ном, правовым актом. И тут на первый план выступает не юридиче­ская норма, а профессионализм, интеллект, чутье.

Властные структуры используют различные способы определения и изменения компетенции подведомственных органов.

Установление компетенции - нормативное закрепление предметов ведения, прав и обязанностей.

Централизация - осуществление функций только центральными органами, сосредоточение у них права принимать решения.

Децентрализация - передача части функций и права принимать Решения по определенному 4 кругу вопросов нижестоящим исполни­тельным органам и местным органам власти, т. е. другим центрам принятия решений.

Деконцентрация - рассредоточение функций управления по «го­ризонтали» и по «вертикали».

Передана - нормативное закрепление за иным субъектом (власти, общества) права на ведение какого-либо предмета (вопроса), ресурсов н а осуществление необходимых функций и ответственность за пере­данный предмет (вопрос) ведения.

Передача может быть осуществлена на нижестоящий уровень вла­сти (субъектам Российской Федерации или муниципалитетам), а так­же саморегулируемой организации.

Делегирование - согласованная взаимная передача полномочий ор-ганами власти различных уровней - на установленное время, в уста­новленном объеме, при сохранении ответственности за тем субъектом управления, который делегировал полномочие.

Субсидиарность - взаимодополняемая деятельность разных звень­ев власти и управления.

На практике нужно умело применять эти способы, причем в та­ком их сочетании, которое не нарушает гармонии управления.

6.5. Критерии формирования функций ведомств

Политические критерии. Формирование функций министерства от­носится к труднейшим проблемам науки административного управле­ния.

Представляется, что необходимым условием для создания мини­стерства является наличие проблемы, решение которой должно быть существенным моментом формирования всей политики государства. Это министерство должно обладать определенными правами и обя­занностями, в противном случае оно будет лишено возможности вы­полнять возложенные на него функции, и в лучшем случае будет представлять лишь частные интересы предприятий и учреждений. Ру­ководство министерства вынуждено выступать перед правительством как бы своего рода «профессиональным союзом». Политика этого «союза» не всегда будет совпадать с общегосударственной политикой. Критерий ответственности. Руководство созданного высшего ор­гана обязано в полной мере отвечать за выполнение порученных ему задач государственной важности. Этот принцип является обязатель­ным при формировании задач для индивидуального рабочего места и для любого ведомства. Однако необходимо обратить внимание на следующее: министерство как единое целое является регулирующим ор­ганом. В его функции входит обязанность формирования политики ве­домства, а для этого данный орган должен быть не только объектом общегосударственной политики, но в известной степени и ее творцом. Политический критерий создания высшего органа управления лиша­ется своего содержания, если объект политики не в состоянии нести никакой ответственности за то, что ему поручено. Следовательно, критерий ответственности является неминуемым дополнением поли­тического критерия.

Критерий отсутствия противоречий. Существенной проблемой яв­ляется определение функций, за выполнение которых ответственно данное ведомство, так чтобы они не перекрывались или не пересека­лись с функциями, порученными другому ведомству. Нельзя мириться с положением, когда высшему органу, в той или иной форме привле­ченному к ответственности за недосмотр в выполнении государствен­ных заданий на подчиненном объекте, мешает слишком энергичное выполнение таких же заданий другим ведомством, которое подходит ним иначе. Задания, вызывающие у партнеров противоречивые тен­денции, следует объединять в одном ведомстве, тогда уклонение от ответственности станет невозможным и, кроме того, руководство ве­домства сосредоточит свою творческую энергию исключительно на поисках оптимальных решений, не отвлекаясь на борьбу с «противни­ками».

Критерий комплексности. Для выработки ведомственной политики недостаточно лишь учесть принципы формирования функций ведом­ства. Помимо этого, необходимо помнить о принципе взаимного со­гласования: 1) задач и обязанностей; 2) полномочий и средств и 3) ответственности.

Исходя из указанных критериев формирования функций ведомств (министерств) в классификации функций появляются понятия не­свойственных и избыточных функций.

Несвойственные - это необходимые функции, но не соответствую­щие основному профилю деятельности конкретного министерства. Так, за Минприродой России закреплена (на начало 2003 г.) функция надзора за маломерными судами, осуществление которой влечет за собой дублирование надзорной функции субъектов Федерации, а так­же Минтранса России.

Избыточные - это функции, необоснованно исполняемые органа­ми исполнительной власти. Минэкономразвития России предложило свою методологию анализа избыточных функций к заседанию Прави­тельства РФ 15 мая 2003 г. по вопросу о ходе выполнения поручений Президента РФ и Правительства РФ по проведению административ­ной реформы в части ликвидации избыточных функций федеральных органов исполнительной власти

Функции анализировались на предмет избыточности по шести ос­новным критериям:

Закреплена ли функция в федеральном законе или ином зако­нодательном акте;

Содержит ли функция властные полномочия и (или) связана совершением юридически значимых действий;

Соответствует ли исполнение функции ограничениям на совме­щение властных и хозяйствующих функций, установленным антимо­нопольным законодательством;

Обоснованно ли функция не передается на региональный или Местный уровень власти;

Обоснованно ли функция не передается саморегулируемым организациям;

Может ли функция осуществляться участниками рынка.
Проведенный Минэкономразвития России анализ по указанным

Критериям позволил выделить две группы избыточных функций: избы­точные и потенциально избыточные.

Избыточные функции, в свою очередь, могут быть разделены на:

Формально избыточные - т. е. функции, содержащиеся в по­ложениях о ведомствах, но отмененные другими правовыми актами (например, функции лицензирования определенных видов деятельно­сти, которые были упразднены федеральными законами, но сохрани­лись в постановлениях Правительства Российской Федерации как функции конкретных ведомств; или функции, фактически неиспол­няемые в силу объективных причин);

Избыточные - функции, необоснованно исполняемые феде­ральными органами исполнительной власти, упразднение которых может быть проведено путем изменения федеральных законов и иных нормативно-правовых актов и не потребует комплексных ор­ганизационно-структурных преобразований (например, функция МВД
России по регистрации копировально-множительной техники);

Условно избыточные функции - функции, необоснованно ис­полняемые федеральными органами исполнительной власти, упразд­нение которых может быть проведено при условии комплексных ор­ганизационно-структурных изменений (например, функция Минюста России по созданию (упразднению) государственных нотариальных кон­тор и регулированию деятельности государственных нотариусов).

Значительное число избыточных функций классифицировано как формально избыточные и избыточные. По преимуществу функции, отнесенные к двум указанным категориям, являются второстепенны­ми по значимости. Большинство же важных (первостепенных по зна­чимости) избыточных функций отнесено к категории условно" избы­точных.

Под потенциально избыточными функциями понимаются функции, для принятия решения о целесообразности упразднения которых тре­буется их более детальное изучение, включая проведение подробного функционального анализа механизма их реального исполнения ведом­ствами.

Основные предложения, касающиеся изменения избыточных функций, сводятся к упразднению функции, в том числе выведению функции за пределы исполнительной власти и передаче ее специализи­рованной государственной либо негосударственной организации.

Упразднение функции, таким образом, предлагается в случае, если она:

Была отменена федеральным законом или в ряде случаев не предусмотрена законодательным (нормативно-правовым) актом;

Не содержит в себе властных полномочий и (или) не связана с совершением юридически значимых действий и (или) может осуще­ствляться специализированной, в том числе негосударственной, орга­низацией, не обладающей властными полномочиями;

Не соответствует ограничениям на совмещение властных и хо­зяйствующих функций, установленным антимонопольным законода­тельством.

Передача функций может быть осуществлена:

На нижестоящий уровень власти (субъектам Российской Феде­рации или муниципалитетам);

Саморегулируемой организации.

Передача функций должна сопровождаться дополнительным изу­чением вопроса и аргументацией целесообразности упразднения по­тенциально избыточных функций.

Передача функции на нижестоящий уровень власти (субъектам Российской Федерации или муниципалитетам) предлагается исходя из принципа субсидиарности и установления минимально необходимого уров­ня власти, на котором данная функция могла бы эффективно осуществ­ляться.

Передача функции саморегулируемой организации предлагается в случае, если в конкретном сегменте рынка имеется достаточная степень самоорганизации его участников, действуют профессиональные и этические стандарты поведения и функции регулирования и кон­троля их деятельности могут успешно исполняться саморегулируемой организацией.

Следует также отметить, что наиболее значимые функции, являю­щиеся избыточными, не могут быть механически упразднены, по­скольку, как правило, в их исполнении задействовано значительное число государственных служащих и материально-технических ресур­сов, а процесс их ликвидации весьма протяжен во времени. В этом смысле показательна функция МВД России по осуществлению охра­ны имущества юридических и физических лиц по договорам (часть вневедомственной охраны), для исполнения которой задействованы более 300 тысяч сотрудников и значительный массив недвижимого 1 имущества, транспортных средств и средств связи.

В этой связи реализация предложений по упразднению избыточ­ных функций, особенно наиболее важных (условно избыточных), должна строиться по проектному принципу. В рамках такого проекта формируется межведомственная рабочая группа для всестороннего анализа функций, признанных избыточными, которая готовит наибо­лее предпочтительный вариант их упразднения вместе с пакетом из­менений в законодательстве, финансово-экономическим обосновани­ем и организационными мероприятиями. Результаты работы такой группы вносятся в установленном порядке Президенту РФ или в пра­вительство.

Похожим образом должна проводиться работа по анализу потен­циально избыточных функций. Вместе с тем главной задачей рабочих групп по потенциально избыточным функциям, во всяком случае, на первом этапе, будет детальный функциональный анализ реальных процедур исполнения ведомством конкретных функций. Для этого ве­домство должно представить описание юридической и фактической процедуры исполнения потенциально избыточной функции, на осно­ве которого рабочая группа будет изучать процесс исполнения функ­ции непосредственно в ведомстве, проводить консультации со специа­листами в конкретной сфере управления и т. п.

Цели государственного управления реализуются через систему функций. Если цели и задачи ориентированы на конечный результат деятельности субъекта управления, то функция – на процесс достижения цели и решения задач. Сущность функций государственного управления определяется той ролью, которую играет управляющая система в целом или ее отдельные элементы для достижения поставленных целей.

Государство как универсальная организация общества и субъект управления выражает интересы всех граждан. Его сущность раскрывается и реализуется во взаимодействии с обществом, вне которого теряет всякий смысл, поэтому функции государства носят общественный характер.

Функция (лат. functio – отправление, деятельность) – это реальное, целенаправленное воздействие на управляемый объект.

Функции государства отражают основные направления егодеятельности, выражают сущность и назначение государственного управления общественными делами.

Функции государственного управления по определенным признакам можно сгруппировать, выделив общие и специальные функции, внутренние и внешние и др., представляющие основные направления деятельности государства.

К внутренним функциям относятся:

· экономическая – защита и регулирование экономической системы, выработка стратегии и тактики экономического развития страны, реализация экономической политики;

· политическая – регулирование отношений между социальными группами и гармонизация их интересов, обеспечение ценности и сохранности того общества, формой которого выступает данное государство;

· социальная – обеспечение социального развития общества, определение социальной политики, обеспечение нормальных условий жизнедеятельности всего общества, регулирование отношений между гражданами по поводу их места в обществе, социальная защита малообеспеченных слоев населения и т. д.;

· нормативно-правовая – принятие нормативно-правовых документов, регулирующих всю общественную жизнь;

· экологическая – регулированиедеятельности людей в области использования и охраны окружающей среды.

Внешние функции – это основные направления деятельности государства на международной арене: защита государства от внешней угрозы и военной агрессии, дипломатическая,внешнеэкономическая, внешнеполитическая, сотрудничество в решении глобальных проблем современности, поддержание общих норм международного права и т. д.

Функции государственного управления по своему характеру можно подразделить на политические иадминистративные. Очень важно, чтобы те и другие были четко отражены в нормативно-правовых документах о конкретном государственном органе.

Выполнение политических функций означает, что государственные органы имеют право издания нормативно-правовых актов в узаконенной сфере. Государственное учреждение может издавать нормативные акты, но они обязательны лишь для тех граждан (физических и юридических лиц) и в том случае, если они являются пользователями услуг данного учреждения, его клиентами. Политические функции не являются непрерывными.

Административные функции в отличие от политических, непрерывны в исполнении, и их сущность состоит в обеспечении исполнения законов, правил, норм порядка и предоставлении государственных услуг юридическим и физическим лицам. Здесь можно говорить об определенном автоматизме в принятии административных мер, например, по пресечению правонарушений. Именно таким образом обеспечивается правовой характер государства.

Любой вид управленческой деятельности предполагает осуществление универсальных управленческих функций , которые реализуются во всех видах управленческой деятельности и на всех этапах управленческого процесса – это целеполагание, принятие решений, организация их исполнения. Специфическими , требующими профессиональной управленческой квалификации, являются квалификационно-управленческие функции. К ним относятся: планирование, прогнозирование, мотивация, организация, регулирование, координация, контроль.

Прогнозирование и планирование – главное звено всей системы управления. Прогнозирование – это предвидение перспектив развития объекта и последствий его преобразований для всего общества или конкретной организации. Планирование – это процесс принятия управленческого решения, включающий четкую постановку цели в отношении конкретного объекта управления, а также средств, способов и ресурсов для ее достижения. Прогнозирование и планирование определяют перспективу развития и будущее состояние как объекта, так и субъекта управления. Другими словами, это – постановка целей, определяющих перспективы развития и будущее состояние управляемых объектов и процессов, а также способы достижения намеченных целей. Цели и задачи, определенные в плане, должны увязываться с материальными, финансовыми и трудовыми ресурсами.

Организация . Главная задача данной функции состоит в том, чтобы сформировать управляющую и управляемую системы, установить конкретные параметры, режим работы подразделений объекта и субъекта управления, взаимосвязей между ними, в том числе:

· степени централизации и децентрализации управления;

· разделения и кооперации труда в объекте и аппарате управления;

· уровней организации рабочих мест и условий труда;

· квалификации работающих;

· регламентации и стимулирования работы подразделений и каждого работающего.

Эта функция выступает как вид деятельности, который направлен на разработку и утверждение схем и структур управления, должностных инструкций, положений, других нормативных документов.

Координация обеспечивает согласованность работы всех звеньев системы управления. Благодаря координации устанавливается единство отношений управляемой и управляющей систем, структур объекта и субъекта управления.

Регулирование – это целенаправленнаядеятельность соответствующих государственных органов, которые посредством системы различных форм и методов обеспечивают достижение поставленной цели и решение важнейших задач соответствующего этапа развития страны, регламентируют отношения в обществе. Регулирование в широком смысле заключается в издании законов, подзаконных и судебных актов, устанавливающих общие правила для всех субъектов общественных отношений. В узком смысле регулирование является функцией государственного управления в определенной сфере общественной жизни. В социально-экономической сфере государство регулирует отношения посредством государственного бюджета, государственного заказа на товары и услуги, налогов, таможенных тарифов, пошлин, республиканских целевых программ, ценовой политики и т. д. Например, применяя процедуры банкротства, государство реализует свое регулирующее воздействие.

Государственное регулирование создает отношения упорядоченности и устойчивости социально-экономической системы и в случае отклонения от заданных параметров приводит в действие все ее элементы.

Контроль – это процесс установления отклонений от предусмотренных величин и корректировка управленческих воздействий. Он призван выполнить обратную связь объектов управления с аппаратом управления с тем, чтобы оценить и дать информацию о реализации управленческих решений. Контроль должен удовлетворять требованиям: оперативности, гласности, объективности, целесообразности. Контроль осуществляют различные государственные органы: парламент, правительство, министерства, суды (в том числе и конституционный), органы государственного контроля.

Мотивация как управленческая функция чаще рассматривается применительно к локальным системам. Для управленца главное – уловить и познать мотивы деятельности людей с тем, чтобы учитывать их при руководстве.

Специфические функции государственного управления находят свое проявление в конкретных ситуациях, где необходимо действовать только от имени государства – это правоприменение, проведение выборов и референдумов, переписи населения, лицензирование видов деятельности, регулирование особых правовых режимов (введение президентского правления, чрезвычайного положения, свободных экономических зон) и другие.

Развитие государства, влияние на деятельность органов государственного управления процессов и тенденций мирового масштаба (глобализация, децентрализация и др.), новые технологии и т. д. обусловливают возможность появления иных функций, целей и задач, стоящих перед государственным управлением.

На сегодняшний день, несмотря на многообразие целей и функций государственного управления, в целом они лежат в плоскости следующих проблем:

· обеспечение независимости государства в связи внешней опасностью и угрозами;

· защита прав и свобод граждан;

· обеспечение общественного порядка и согласия внутри страны;

· содействие всеобщему благосостоянию.

Следует отметить, что реализация отдельных функций может повлечь за собой необходимость формирования других, как, например, обеспечение общедоступности минимальных социальных гарантий населению требует государственного регулирования цен на социально-значимые товары и услуги. Исходя из этого уже нельзя однозначно классифицировать функции государства как экономические, социальные, политические, культурные, экологические и т. д., или внутренние и внешние, так как они во многом взаимосвязаны и взаимозависимы и здесь целесообразнее выделять целевую направленность функции, а именно – для противодействия каким угрозам предпринимается данная деятельность государства.

Подход «угрозы-функции» можно использовать также в качестве аргументации усиления или ослабления тех или иных функций государства в определении исторических, социально-экономических и политических условиях развития. По мере того, как безопасность общества и государства становится все более зависимой от нарастания определенной угрозы, усиливается и функция государства, направленная на ее сдерживание. Этот тезис можно проиллюстрировать на примере усиления в настоящее время экологической угрозы как на глобальном, так и на национальных уровнях. Экологические проблемы стали восприниматься в мире особенно остро в конце прошлого века, и в ответ на это большинство государств мира стали выделять специфическую экологическую функцию государства, направленную на предупреждение и преодоление последствий экологических катастроф и внедрение принципов эффективного природопользования.

Что касается перспективности использования подходов «угрозы-функции» применительно к исследованию современной административно-управленческой практики в Республике Беларусь, то с их помощью можно выявить ряд проблемных аспектов построения и функционирования системы государственного управления экономической сферой страны и тем самым определить направления ее оптимизации.

4. Функции государственного управления

Проблема управленческих функций позволяет создать оптимальную структуру и систему управления, определить объективные потребности органов управления в различных материалах и средствах.

Функция управления - это конкретное направление управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и пр.) воздействия государственного управления на объект управления. Функции управления имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления (например, принудительные механизмы, издание правовых актов управления, подчиняющее воздействие). Наряду с функциями государственного управления выделяются функции органов государственного управления (т. е. их управляющее воздействие на объекты), а также управленческие функции всех органов государства (т. е. органов представительной и судебной властей). Эти функции имеют ряд сходных признаков (например, по субъекту и объекту управления). Одним из важных вопросов является правовое установление функций государственного управления в функциях органов государственного управления, т. е. последние должны иметь нормативно определенную компетенцию, обеспечивающую качественное выполнение функций государственного управления.

В учебнике функции управления рассматриваются как функции органов исполнительной власти (государственного управления).

В самом общем виде функции государства и его органов - это основные направления деятельности государства, обеспечивающие его социальное благосостояние, гарантирующие реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление государством и обществом.

Функции государственного управления обусловливаются объективными закономерностями. Содержание каждой функции предопределено стоящими перед государством и государственным управлением целями и спецификой объекта государственного управления и включает конкретное направление организационно-правового воздействия органа государственного управления на конкретные объекты управления.

Основные функции государственного управления - это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления.

К основным функциям государственного управления можно отнести следующие.

1. Информационное обеспечение деятельности государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности. В теории это называется информационным обеспечением управления.

2. Прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления. Прогнозирование - предвидение изменений в развитии и результате каких-либо событий или процессов в системе государственной деятельности, в государственных органах на основе полученных данных, профессионального опыта и практики, достижений научно-теоретического анализа. Прогнозирование - это необходимый инструмент в деле принятия важнейших управленческих решений, без него невозможно определить последствия социальных процессов, будущее состояние общества в целом, мобильность и эффективность деятельности государственных органов.

3. Планирование - это определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления и, в частности, реализации государственных функций (экономических, социально-культурных, военных, оборонных, борьбы с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т. д.). Кроме того, это разработка целей, задач и направлений развития и реформы государственной деятельности и государственного управления. В процессе реализации функции планирования создаются программы по развитию отношений в различных отраслях и сферах государственного управления (федеральные, региональные и комплексные программы), а также программы по изменению и улучшению деятельности органа государственного управления и его структуры.

4. Организация - это формирование системы государственного управления на основе установленных принципов и подходов, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственном управлении. Организация в узком смысле - это упорядочение структуры органов государства, штатов, персонала, процессов государственного управления. Организующая деятельность включает действия и решения, конечной целью которых является обеспечение надлежащего функционирования органов государственного управления.

5. Распорядительство, т. е. оперативное регулирование управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной государственной деятельности в форме принятия административных актов (правовых актов управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководств и т. д.). Распорядительство в узком смысле - это дача текущих указаний руководящими государственными служащими (должностными лицами).

6. Руководство - это установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов (государственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов; общее руководство - это определение содержания государственной деятельности (например, управленческой).

7. Координация - это согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления. Координация - это формирование «ансамбля» управленческой деятельности автономных административных центров и обеспечение гармоничного его функционирования. Если, например, существует несколько самостоятельных организационных систем, каждая из которых имеет собственную сферу деятельности, цели, задачи и методы осуществления функций, и требуется решить проблему соединения усилий различных органов управления, то в данном случае возможно создание органа управления, наделенного координационными полномочиями (в настоящее время координационными органами являются преимущественно государственные комитеты РФ, некоторые федеральные министерства и иные органы исполнительной власти, реализующие функции регулирования, межотраслевой координации и контрольно-надзорные функции).

8. Контроль - это установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления. Контроль - это наблюдение за качеством управленческой деятельности, выявление ошибок в управлении и степени соответствия управленческих действий и административных актов принципам законности и целесообразности. В определенных сферах государственной деятельности органы государственной власти постоянно усиливают контроль за совершением тех или иных действий. Контроль должен быть последовательным, разумным, обоснованным, гласным, объективным, законным и оперативным. Одним из видов контроля является надзор1, осуществляемый, как правило, только для выяснения соответствия законности проводимых мероприятий (действий, решений).

9. Регулирование - использование методов и способов управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования. Регулирование - это установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан.

Полный перечень направлений реализации функции государственного регулирования достаточно велик; укажем лишь некоторые из них: определение правил поведения и действия в конкретной сфере посредством нормативного правового акта; установление конкретных процедур управления (сертификация, лицензирование, налогообложение, регистрация и т. д.); установление механизма контроля требуемых действий, т. е. осуществление контрольной и координационной деятельности, реализация надведомственных полномочий; формулировка задач и этапов управленческой деятельности и т. д.

Содержание государственного регулирования складывается из следующих элементов: нормативное установление общих требований в конкретной сфере управленческой деятельности; экономическое и правовое регулирование развития конкретных отраслей; государственная поддержка и защита российских разработчиков, производителей и потребителей; контроль за выполнением установленных законом требований и положений; координационное управление; реализация надведомственных контрольно-надзорных полномочий. Функция государственного регулирования все чаще находит свое отражение в федеральных и иных законодательных актах.

В некоторых отраслях государственного управления государственное руководство и управление невозможно, да и нецелесообразно заменять государственным регулированием. Например, управление внутренними делами, иностранными делами, юстицией подчинено режиму централизованного прямого управления. Вместе с тем в отраслях управления промышленностью и хозяйственного строительства уже давно применяется на практике механизм государственного регулирования, так как он в большей мере способствует созданию благоприятных экономических, организационных и юридических условий для функционирования предприятий, коммерческих и некоммерческих организаций. Государственное регулирование отрицает прямое административное вмешательство органов государственного управления в производственную и иную хозяйственную деятельность предприятий и организаций; оно использует такие правовые средства, как установление стандартов, конкретных управленческих процедур, а также налоги, сборы, тарифы, пошлины, государственный заказ.

Государственное регулирование характеризуется как «положительное» государственное управление, т. е. непрерывное решение вопросов общественной и государственной жизни государством и его исполнительно-распорядительными органами. В сферу деятельности этих органов и должностных лиц попадают вопросы налогообложения, таможенной деятельности, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, борьбы за экологическую чистоту, стандартизации и сертификации, ветеринарии и т. д.

10. Учет - это фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственного управления, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий государственных органов, государственных управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для государственного управления в целом; это фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование государственного управления. Учет предназначен для определения наличного количества каких-либо предметов, документов, фактов; система учета, как правило, включает органы управления на федеральном, региональном, ведомственном и муниципальном уровнях, информационно-аналитические организации и центры сбора, обработки и передачи информации, инженерно-технические средства, а также нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность в соответствующей области.